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規(guī)范市場主體行為 促進(jìn)油氣高質(zhì)量發(fā)展
——《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法》解讀
近日，國家發(fā)展改革委出臺了新版《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。這是2014年實施《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》以來，進(jìn)行的一次重大修改，進(jìn)一步規(guī)范了石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)與運營管理活動，為保障國家油氣安全，推動油氣行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展提供了制度保障。
一、政策出臺背景
2017年以來，我國油氣體制改革加快推進(jìn)。尤其是2019年國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)成立后，原有油氣上中下游一體化運營的格局被打破，油氣干線管網(wǎng)獨立運營，上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場充分競爭的天然氣市場體系正在加速形成。與此同時，黨中央關(guān)于深入推進(jìn)能源革命，端牢能源飯碗，構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，健全自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制機(jī)制等決策和部署對石油天然氣的發(fā)展提出了更高要求。在這種情況下，《辦法》的出臺可進(jìn)一步規(guī)范各類主體的市場行為，有助于進(jìn)一步提升油氣行業(yè)適應(yīng)新形勢和新發(fā)展的能力。
二、《辦法》關(guān)鍵內(nèi)容和主要亮點
一是擴(kuò)大了政策的適用范圍。與2014年版相比，《辦法》的管理范圍由天然氣基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)大為石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施，增加了提供公共服務(wù)的原油和成品油管道等設(shè)施，與主要管輸企業(yè)的經(jīng)營范圍適配性進(jìn)一步增強(qiáng)，有助于企業(yè)的依法依規(guī)經(jīng)營。
二是進(jìn)一步明確了干線管網(wǎng)和省級管網(wǎng)的定義，規(guī)范了相關(guān)規(guī)劃及審批權(quán)限。由于審批和管理權(quán)限的不同、公平開放準(zhǔn)入要求的差異等，油氣干線管網(wǎng)和省級管網(wǎng)的爭論一直存在。在實踐中，甚至有通過分段核準(zhǔn)形成實質(zhì)性跨省管道，或者以非干線為名拒絕公平開放等極端案例發(fā)生?！掇k法》第四十五條用較大篇幅詳細(xì)定義了國家石油天然氣干線管網(wǎng)、省級管網(wǎng)的含義，建立了干線管網(wǎng)范圍的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，保留了無開口分銷功能、自建自用點對點輸送且無第三方服務(wù)需求的石油天然氣管道的靈活運營地位?！掇k法》第七條還明確規(guī)定新建的跨境、跨省管道和新增的跨境、跨省管道聯(lián)通項目，應(yīng)納入全國規(guī)劃布局后組織實施，地方不得自行分段規(guī)劃及審批。
三是進(jìn)一步完善了石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施接入和使用機(jī)制?！掇k法》第十三條規(guī)定各類石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)均應(yīng)支持符合規(guī)劃、符合安全運行條件的設(shè)施接入和使用，油氣開發(fā)項目、煤制油氣項目、煉化基地、油氣儲備庫、LNG接收儲運設(shè)施等應(yīng)當(dāng)接入國家干線管網(wǎng)。這相當(dāng)于提出了油氣設(shè)施與國家干線管網(wǎng)應(yīng)接盡接的原則，可有效規(guī)避管道上下載開口、局部管道路由等對行業(yè)發(fā)展的掣肘。
四是進(jìn)一步規(guī)范了石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的運營行為。在強(qiáng)調(diào)提供公共服務(wù)的油氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放的同時，《辦法》進(jìn)一步明確了不同類型企業(yè)的經(jīng)營范圍。第十五條明確規(guī)定承擔(dān)石油天然氣干線管道建設(shè)運營主體責(zé)任的企業(yè)及其附屬企業(yè)不得參與石油天然氣勘探開發(fā)、進(jìn)出口生產(chǎn)銷售等競爭性業(yè)務(wù)。同時，從事石油天然氣勘探開發(fā)、進(jìn)出口、生產(chǎn)銷售等競爭性業(yè)務(wù)的企業(yè)及其附屬企業(yè)，不得從事石油天然氣干線管道投資與運營業(yè)務(wù)。這在約束管輸運營企業(yè)行為的同時，也給局部一體化經(jīng)營企業(yè)戴上了緊箍咒，有利于油氣行業(yè)的進(jìn)一步公平開放。
五是進(jìn)一步明確了省級管網(wǎng)管輸和銷售分開的方式和路徑。對于行業(yè)普遍關(guān)注的如何引導(dǎo)和推動省級管網(wǎng)以市場化方式融入國家管網(wǎng)，《辦法》在第十六條中給出了明確的答案，要求各省(自治區(qū)、直轄市)人民政府應(yīng)推進(jìn)所轄行政區(qū)域管網(wǎng)管輸和銷售分開，管輸業(yè)務(wù)實行財務(wù)獨立核算，條件成熟時實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)獨立。
六是進(jìn)一步明確了不同主體的天然氣儲備要求，完善了儲氣調(diào)峰運營機(jī)制?！掇k法》第二十六條提出了“3個5%+1個5天”的天然氣儲備要求，即供氣企業(yè)、干線管道建設(shè)主體責(zé)任企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)的儲氣能力要求分別是其年供氣量、國內(nèi)主要供氣企業(yè)合計年供氣量、年用氣量的5%，縣級以上地方人民政府的儲氣能力要求是本行政區(qū)域的5天日均消費量。對于如何完成儲氣能力，《辦法》提出各方可自建合建租賃儲氣設(shè)施，也可購買儲氣服務(wù)。同時，《辦法》在又一次強(qiáng)調(diào)儲氣服務(wù)價格、儲氣設(shè)施天然氣購進(jìn)價格和對外銷售價格由市場競爭形成的同時，明確了應(yīng)急狀態(tài)時天然氣儲備應(yīng)服從政府應(yīng)急保障安排，未經(jīng)同意管輸運營企業(yè)不得動用其受政府委托管理的應(yīng)急調(diào)節(jié)能力。
七是強(qiáng)化了油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、運營和監(jiān)督的依法依規(guī)。一方面，《辦法》單列了監(jiān)督管理章節(jié)，明確省級及以上人民政府能源主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，再一次強(qiáng)調(diào)了合同在油氣基礎(chǔ)設(shè)施運營中的重要地位。另一方面，通過第三十六條至第四十四條，明確了各種違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，給出了具體的量化處罰標(biāo)準(zhǔn)。這是落實《中華人民共和國能源法》的具體體現(xiàn)，進(jìn)一步強(qiáng)化了油氣基礎(chǔ)設(shè)施健康發(fā)展的法律保障。
《辦法》的出臺，是油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展過程中一個重要的里程碑，將會有效提升油氣行業(yè)發(fā)展的韌性。我們相信，在相關(guān)體制規(guī)制不斷完善的過程中，我國油氣產(chǎn)業(yè)也一定會煥發(fā)新的活力，為實現(xiàn)百年復(fù)興偉大目標(biāo)做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。
(作者：北京大學(xué)能源研究院副院長楊雷、副研究員孫慧)
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